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行政备案制度研究 来源: 法制办 2018-02-05

《政府法制研究》2017年第12期(总第304期)

 

 

 

行政备案制度研究

——以本市地方性法规、政府规章为样本

 

课题将行政备案界定为:行政机关依法要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料,并存档备查的外部行政行为。行政备案的特征:行政备案的主体是行政主体、行政备案的对象是与行政管理有关的事务、行政备案属于程序性的事实行为。

本市行政备案制度实践中存在的主要问题:变相许可的情况仍然存在;备案主体不清;行政机关的信息共享机制尚未全面形成;程序设计不健全;后续管理机制缺失;审批、登记等信息发生变更后的备案缺少相应标准;个别法律责任存在畸轻畸重的问题。

进一步完善本市行政备案制度的相关建议:要从建设责任政府、服务政府的高度认识行政备案制度的功能定位;要从权利义务相对应的角度科学设定行政备案;以全面履职的态度认真实施行政备案制度;要根据地方实践的成熟程度适时出台涉及行政备案的地方立法。

 


 

 

《政府法制研究》

 

2017年第12期(总第304期)

 

 

编委会主任:刘  平

编委会副主任:王天品

编委:陈素萍  陈书笋  史莉莉  王松林   赵如松  刘  莹 

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2017年12月28日


行政备案制度研究

——以本市地方性法规、政府规章为样本

课题组长:李平

课题组成员:王晓妹  高俊  袁海勇  孙洁

执笔人:李平  王晓妹  孙洁 

 

引  言

2004年《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)对于行政许可的设定和实施作了严格规范。《行政许可法》的出台,有效遏制了行政许可事项过多过滥的问题。在贯彻《行政许可法》,全面清理行政许可事项的过程中,不少行政管理事项由许可制改为备案制。近年来,中共中央、国务院深入推进“放管服”改革,最大限度减少审批,多措并举加强监管。行政备案作为一种相对柔性的管理手段,在实践中扮演着越来越重要的角色。在本市2001年以来开展的18轮行政审批事项集中清理中,许可事项转为备案事项的约40项,备案事项调整的约80项。但直至目前,国家和本市对行政备案的设定仍缺少相应的制度规范,故实践中行政备案的设定相对比较随意。一些管理措施以“备案”之名行“许可”之实,尽管在18轮清理中,取消了约80项名为“备案”实为“许可”的事项,但实践中仍有此类现象存在。比如,将活动备案与资金审核糅合为一,笼统称之为备案审查。[]行政备案究竟是一种什么性质的行为,什么情况下可以设定行政备案,什么情况下不宜设定行政备案,行政备案可以承载什么样的制度功能,行政备案应当遵循什么样的程序规则,这些问题都需要结合实践予以研究,以进一步规范和完善行政备案制度,使其成为“放管服”改革中一项既能体现“放”的精神,也能体现“管”的要求,同时还能体现“服”的方向的重要制度。课题组选取本市地方性法规、政府规章作为分析样本,在实证研究的基础上,考察目前本市行政备案设定的基本状况,以期从中总结特点和规律,发现问题和不足,为建立和完善本市行政备案制度提供建议与参考。

一、行政备案概述

(一)行政备案的概念及研究对象的界定

不同于行政处罚、行政许可、行政强制等制度,行政备案目前在我国尚未形成明确统一的法律概念。2010年颁布的地方政府规章《广州市行政备案管理办法》是目前国内唯一对行政备案作出法律界定的立法。学界也尚未就行政备案形成明确统一的认识和理论。各地司法机关基于对行政备案的不同理解,也曾作出不同的裁判结论[]。课题组认为,有必要从语义分析入手,进而界定行政备案的概念。

关于备案的定义,《现代汉语词典》表述为:“备案,是指向主管机关报告事由存案以备查考。” []《近现代辞源》的解释也基本相同:“向主管机关报告事由,存案以备查考。” []实践中,基于报备主体的不同,行政备案包括两类:一类是内部的行政备案,即下级行政机关向上级行政机关报送与行政管理有关的材料,上级行政机关对报送材料进行审查,以便及时发现和纠正下级行政机关违法、违纪行为的一种内部公务行为。比如重大行政许可决定、重大行政处罚决定的备案。内部行政备案是下级机关对上级机关报告工作的一种方式,也是上级机关领导下级行政机关的重要途径,实质上反映的是组织法上行政机关内部的层级监督关系。另一类是外部的行政备案,是指行政相对人依法向行政主体报送与行政管理有关的信息情况,行政主体进行整理、归档备查的一种外部行政行为。本文的研究对象仅限于外部行政备案。

结合备案的含义,我们将本文研究的行政备案界定为:行政机关依法要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料,并存档备查的外部行政行为。

有些名为备案,实质不属于行政备案的范畴。比如,《上海市大气污染防治条例》第四十二条规定,接受市环保部门委托从事机动车排气污染定期检测的单位,必须按照国家和本市规定的检测方法和技术规范进行检测,如实提供检测报告,并定期将机动车排气污染检测情况报市环保部门备案。该条中,从事机动车排气污染定期检测的单位和市环保部门是委托关系,受委托市场主体将受托开展检测的结果报告委托方,不属于行政备案的范畴。

(二)行政备案的特征

基于前文分析,行政备案具有以下特征:

一是,行政备案的主体是行政主体。行政备案属于行政管理行为,因而必须由行政主体作出。在现行法律规范中,国家权力机关、司法机关、政党组织等也可以成为备案的主体,但这些备案行为并不是行使行政职权的行为,因而不是行政备案,而是立法备案、司法备案或政党组织管理备案。行政主体一般包括行政机关和法律、法规授权组织,其中主要是行政机关。

二是,行政备案的对象是与行政管理有关的事务。行政备案的主体是行政主体,但并非所有行政主体的备案行为都属于行政备案。比如,省、自治区、直辖市的人大常委会负有在地方性法规、自治州和自治县的自治条例、单行条例在公布之日起30日内,报国务院备案的义务。这种备案的对象是立法事务,而行政备案则主要针对特定的、具体的行政管理事务。

三是,行政备案属于程序性的事实行为。行政备案是行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为,具有行政性,不能产生、变更或者消灭行政法律关系,可致权益损害性的三大特征。由于其一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响,因而无法直接对行政备案行为提起行政复议或者行政诉讼。但如果认为行政备案行为违法造成其合法权益损害,可以依据《国家赔偿法》提起赔偿请求,获得救济。

(三)行政备案的功能

行政备案的主要功能是信息收集。在信息收集功能之下,有三项子功能:

    一是为行政决策提供信息支撑。掌握行政相对人的必要信息是行政决策的基础。行政主体通过行政备案,可以获取行政管理相关事务的具体信息,为该领域的科学决策奠定基础。

    二是为事后监管提供信息线索。行政主体对行政相对人备案的信息,可以通过抽查等方式,发现其中可能存在的问题,并根据这一线索开展事后的监督检查,排除其对社会、他人可能带来的危险或者对已产生的不利后果进行补救,从而提高事后监管的针对性。例如,根据房屋租赁双方备案的租赁合同,房屋管理部门可以分析其中是否存在“居改非”的问题,税务部门可以监控出租方是否依法缴纳了相关税费。

    三是为政府服务提供信息指引。行政主体通过对备案信息的梳理、分析,可以掌握某些领域的特点和规律,并根据这些特点和规律,制定更完善的方案和措施,为社会提供更优质的公共服务。

(四)行政备案的分类

1.按照功能不同,行政备案分为告知性行政备案和监督性行政备案。

所谓告知性行政备案,是以向有关行政主体提供相关信息为目的,由报送人报告相关事由、材料的一种备案形式。这种备案的目的在于向有关行政主体传递相关信息,为行政机关实施行政管理和服务、开展行政决策等提供信息基础。对这种告知性备案,行政机关实行的是形式审查,即对申请人提交材料的完整性、有效性进行审查,而不对备案事项的客观情况进行调查核实。也就是说,行政机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。

所谓监督性行政备案,是指以实现有关行政主体监督检查为目的,报送人报告相关事由、材料,有关行政主体依法进行审查的一种备案形式。这类行政备案目的在于监督检查,即行政机关通过对公民、法人或其他组织的相关事务进行审查,排除其潜在危险或对不利后果进行补救。这类备案实行的是实质审查。

2.依据时间先后,行政备案分为事前行政备案和事后行政备案。

所谓事前行政备案,是指行政相对人在实施某项活动前,将相关事由、材料报送有关行政主体备案。这种备案的目的在于使有关行政主体提前获取相关信息,以便采取应对措施。这是一种积极的、预防性的事前监督,具有防患未然的意义。

所谓事后行政备案,是指行政相对人在实施某项活动后,将相关事由、材料报送有关行政主体备案。事后行政备案便于行政机关获得有关事项全面客观的信息。实践中的行政备案绝大多数都是事后备案。

(五)与相关概念的辨析

1.行政备案与行政许可

依据《行政许可法》的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其行为。即对于法律一般禁止的领域,如果不经过个别批准、认可或资质确认就不能从事相关活动,否则要承担不利的法律后果。行政备案与行政许可存在着本质区别。一是行为对象。行政许可是对尚未获得某种权利、资格资质的行政相对人的请求作出授益行为;行政备案大多是对已经存在的某些经济、社会、行政事务的情况作出的事实行为。二是法律效果。行政许可行为本身直接影响行政相对人的权利义务;行政备案行为不以产生特定法律效果为目的,其本身并不直接影响行政相对人的权益。三是法律责任。行政相对人未经许可从事禁止性活动将构成违法,需要承担相应的法律责任;行政备案与否并不影响行政相对人从事有关活动,行政机关不能仅仅因为行政相对人没有备案即从事某种行为而限制其行为,但可以依法对行为中的违法现象以及不备案行为本身进行处罚。四是制度功能。行政许可具有风险防范、合理配置资源、提供公信力证明、维护秩序等作用;行政备案的主要作用是信息收集和存档备查。

2.行政备案与行政确认

行政确认,是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。其表现形式主要有鉴定结论、公证文书、证明文书、登记文书等。行政备案与行政确认的主要区别有:一是法律效果。行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认,使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确,这在一定程度上会影响行政相对人的权利义务;行政备案不以产生特定法律效果为目的,其本身并不直接影响行政相对人的权益。二是法律效力。行政确认涉及的行为在效力上处于待定状态,未被认可的行为或地位将发生无效的结果;行政备案与否并不影响行政相对人从事该行为。三是制度功能。行政确认的功能在于提供公信力证明;行政备案的功能主要在于信息收集和存档备查。

二、行政备案的法律文本分析——以本市地方性法规、政府规章为样本

经对现行有效的本市地方性法规、政府规章(截至2017年7月)数据库使用备案、登记备案、报送、报送备案、报送备查、报告、登记报告、报备、申报、告知、告知性备案、登记、提供、上传、网上登记备案等15个与行政备案相关的法律用语进行检索,共出现76部地方性法规的277处表述和122部政府规章的374处表述。在此基础上,课题组根据行政备案的定义进行了研究筛选,排除了立法备案、内部行政备案等非行政备案的条款,确定了本市46部地方性法规的104条107款规定,以及74部政府规章的163条177款规定作为研究样本。

(一)总体情况

课题组从解析条文入手,以管理领域、上位法依据、报备主体、备案部门、报备环节、报备频次、报备形式、备案处理流程、审查方式、审查时限、审查结果、材料补正告知、备案结果告知、报备主体法律后果、备案部门法律责任、权利救济、备案结果公开、备案资料使用、备案信息共享及其方式等作为要素进行文本分析,具体情况如下:

1.使用行政备案措施最多的是城市建设领域。地方性法规中,涉及经济管理领域的有28个条款,城市建设领域的有46个条款,社会管理领域的有33个条款;政府规章中,涉及经济管理领域的有48个条款,城市建设领域的有103个条款,社会管理领域的有26个条款。数据显示,本市地方立法中,行政备案大量存在于住房、建设、交通、环保、绿化市容、用水供水、能源供应等城市建设管理领域中,几乎达到总数的一半。而在经济和社会管理领域,相关条款主要分布于社会保障、食品安全、治安、卫生、文化、电力、旅游、科技、自贸区、审计、口岸服务、会展业、盐业、质监、节能减排等方面。

2.多数行政备案规定无直接上位法依据。由于检索条件有限,课题组首先在行政备案涉及的120部本市地方性法规、政府规章条文中搜索该法规、规章的制定依据,对于明确规定上位法依据的,再行确认该上位法中是否有行政备案的相关规定。据此统计,本市地方性法规中,行政备案有法律、行政法规等直接上位法依据的仅10余条;政府规章中,有法律、行政法规、地方性法规等直接上位法依据的不到20条。数据显示,本市地方立法设定的行政备案具有直接上位法依据的,不到总数的十分之一。

3.大部分报备主体为单位。报备主体仅为个人的,不到总数的10%;报备主体为单位的,超过总数的85%;报备主体为单位和个人的,约占总数的5%。

4.备案部门主要为行政机关。从性质上看,行政备案的备案部门分为以下几类:一是行政机关,现行立法中绝大多数规定属于这类情况。二是被授权事业单位,如上海港码头管理中心。[⑤]三是受委托的行业协会,如市设备监理协会。[⑥]从数量上看,备案部门大部分是单个,少数是两个或多个。[⑦]

5.事后行政备案较事前行政备案更为多见。事前行政备案约占总数的16%,事后行政备案约占总数的84%。而在报备时间节点方面,主要包括以下几种情况:(1)行为实施前;[⑧](2)开展活动后;[⑨](3)取得资源(资格)后;[⑩](4)设立机构后;[11](5)停止活动后。[12]

6.少数规定对报备周期有明确要求。本市地方性法规和政府规章中的行政备案,多数为一次性行为,也有约20%属于周期性报备,并明确了每周、[13]每月、[14]每季度[15]或者每年[16]等具体的周期要求。

7.备案内容种类较多,但对需要报备的具体材料一般没有明确要求。本市地方性法规和政府规章中,行政备案的内容覆盖人、财、物、活动等各类事项,而对于具体的报备材料,现行立法鲜少作出规定。备案内容主要有如下几类:

(1)合同类。[17]这种情况是在合同订立后进行备案,一般为事后备案。

(2)方案类。[18]这种情况往往是在开展某项活动前制订相关计划,一般为事前备案。

(3)活动类。[19]这种情况往往是在活动开始前进行备案以便后续监管,一般为事前备案。

(4)规范类。[20]这种情况大多是在相关标准、细则、规约制定完成后予以备案,一般为事后备案。

(5)报告类。[21]这种情况一般是在相关工作完成后、有关行为发生后就结果进行备案,属于事后备案。

(6)歇业、歇市等。[22]这种情况一般是在有关情形发生前进行备案,属于事前备案。

(7)注册信息类。[23]这种情况一般是在相关信息登记、注册后进行备案,属于事后备案。

(8)人员信息类。[24]这种情况一般是在聘用相关人员后进行备案,属于事后备案。

本市现行地方性法规、政府规章中还出现了关于备案事项的兜底性规定。比如,《上海市个人信用征信管理试行办法》第二十四条规定:“征信机构应当将下列事项报市征信办备案:(一)……(三)市征信办认为需要备案的其他事项。”

8.对报备形式很少作具体要求。在报备形式方面,大部分规定都未明确是以书面、电子抑或其他形式进行报备,仅有的几例包括以下三种情形:

(1)书面形式。如《上海市旅馆业管理办法》第十二条规定了备案时应当提交发起连锁经营企业、连锁旅馆的营业执照和相关许可证件复印件。

(2)电子形式。如《上海市人民政府关于加强留宿场所安全管理的通告》第三条规定,已安装宽带网络的旅馆住宿服务场所应将旅客、访客登记信息上传至旅馆业治安管理信息系统。类似的还有《上海市食品安全信息追溯管理办法》关于将食品和食用农产品信息上传至食品安全信息追溯平台的规定。

(3)书面兼电子形式。如《上海市地下空间规划建设条例》第二十七条规定,建设单位应当在申请地下建设工程竣工规划验收时,将竣工图、竣工测绘报告等资料的纸质文本和电子数据报送规划国土资源行政管理部门。

9.对备案处理的规定极为少见。本市地方性法规和政府规章对于备案处理流程、备案部门审查时限、备案结果告知等均未作出具体要求,而涉及审查方式、审查结果、材料补正告知等内容的规定也很少。

(1)审查方式。审查方式一般包括形式审查和实质审查。所谓形式审查,是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查,即审查其申请材料是否齐全,是否符合法定形式。与形式审查相对应的是实质审查,需要在形式审查的基础上,对于申请材料的真实性、合法性加以审查。除《上海市合同格式条款监督条例》《上海市节约能源条例》等个别项目,[25]本市地方性法规和政府规章均未就形式审查还是实质审查作出明示规定。

(2)审查结果。极少数法规规章规定了备案部门准予备案的法律文书。如《上海市住宅物业管理规定》第二十一条规定,业主委员会自选举产生之日起三十日内,持下列文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案……乡、镇人民政府或者街道办事处对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。又如,《上海市电梯安全管理办法》第十二条规定,建设单位应当按照有关规定和标准设置电梯;不符合有关规定和标准的,施工图设计文件审查不得通过,建设行政管理部门不予发放施工图审查备案证明,规划行政管理部门不予发放建设工程规划许可证。关于不予备案的有关规定,现行立法中仅有1例。《上海市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第五十条明确,未按照无碍设施工程建设标准设计的,施工图设计文件不予审查通过;未按照无障碍设施工程建设标准施工的,有关行政主管部门对竣工验收报告不予备案。

(3)材料补正告知。除个别情况外,[26]基本上没有关于备案材料补正告知的内容。

10.报备主体违反报备义务的行为表述主要有两种。一是表述为“未报备的”,约占28%;二是表述为“未按规定或要求报备的”,约占72%。还有一些地方性法规、政府规章在前述基础上,针对报备不实的行为设定了法律责任。

11.报备主体违反报备义务法律后果的规定总体上体现了过罚相当的原则。近35%的法规规章规定了报备主体违反报备义务的法律后果,包括:(1)行政法律责任,绝大多数均规定了行政法律责任。(2)民事法律责任,这一类属于个别情况,目前仅在地方性法规中有1例。[27]还有的地方性法规、政府规章仅作指引性规定,未明确具体的法律后果。[28]

行政法律责任主要包括以下情形:(1)单处罚款。这类规定约占行政处罚总数的75%。[29](2)单处警告。这类规定属于个别情形。[30](3)警告或罚款。这类规定约占总数的4%。[31](4)警告+罚款。这类规定约占总数的6%。[32](5)涉及吊销许可证的处罚。包括“罚款+吊销许可证”[33]“警告+罚款+吊销许可证”[34]“警告+责令停产停业+吊销执照”[35]“责令停产停业或吊销执照+罚款”[36]等,均属于个别情况。(6)其他行政处理措施,如通报批评、记入信用记录、公布违法行为等。[37]这类规定约占总数的3%。

值得注意的是,近90%的法律后果条款规定了“责令改正”的纠错措施,[38]具体有三种情形:(1)单独设定。即行政机关责令改正后,报备主体如不改正违法行为的,没有相应的法律后果。[39](2)作为行政处罚或行政处分的前置措施。即报备主体拒不履行责令改正义务的,行政机关方予以其行政处罚或行政处分。这类情形约占责令改正总数的25%。(3)与行政处罚并用。即行政机关责令改正,并同时予以行政处罚。这类情形约占责令改正总数的74%。

12.备案部门法律责任和行政相对人权利救济未予专门规定。在行政备案的相关立法中,无专门针对行政主体和行政相对人备案行为设定的法律责任。

13.少量条款涉及备案信息公开。本市地方性法规和政府规章中,规定备案信息公开的仅有11个条款,不到备案条款总数的4%。在信息公开方式上,有明确通过网络公开的,如政务网站、公共信息平台等;也有未明确公开渠道的,仅使用“公开”“公告”“公示”“公开查阅”“公布”等表述。在信息公开内容方面,一般都是与民生休戚相关、社会公众或相关群体高度关注的事项。

14.对备案资料的后续使用问题基本未涉及。只有少量样本对备案资料的后续使用作了规定。例如《上海市环境保护条例》第三十五条第五款规定,自动监测数据以及环保部门委托的具有相应资质的环境监测机构的监测数据,可以作为环境执法和管理的依据。再如《上海市安全生产条例》第二十六条规定,生产、储存危险化学品的企业以及使用危险化学品从事生产的企业应当按照国家有关规定,委托具有安全生产评价资质的中介服务机构,对本企业的安全生产条件每三年进行一次安全评价,提出安全评价报告。安全评价报告应当包括对安全生产条件存在的问题进行整改的方案。生产、储存危险化学品的企业以及使用危险化学品从事生产的企业应当及时将安全评价报告及整改方案的落实情况报安全生产监管部门备案。安全生产监管部门应当对安全评价报告及整改方案的落实情况进行抽查。将备案行为与后续的执法和管理行为相衔接,充分体现了行政备案的监督管理功能。

  15.少数样本规定了行政机关之间共享备案信息的义务。关于行政机关之间共享备案信息的规定共有5例。例如,《上海市放射性污染防治若干规定》第九条第二款规定,市环保部门办理备案手续后,应当在24小时内将相关情况书面告知有关区、县环保部门。再如,《上海市住宅物业管理规定》第二十九条中规定,乡、镇人民政府或者街道办事处受理业主委员会备案后,应当在二十日内完成备案手续,并将备案资料抄送区、县房屋行政管理部门。

(二)存在的主要问题

1.变相许可的情况仍然存在。个别立法中仍规定,只有在备案完成之后,申请人才具备从事某项活动的资格或条件,实质上是一种行政许可。如施工图审查备案、[40]备案部门出具“备案证明”[41]等。以事前备案之名对已经取消下放的事项改头换面继续审批,或者就告知性备案变相出具备案证明等做法,将在很大程度上折损政府公信力。房屋租赁合同办理登记备案手续后才可以对抗第三人,[42]这种备案目的在于确定现有法律关系或地位,即通过特定公示方式将备案事项予以固化,由此可能获得某些法律上的权益,实质上是一种行政确认。

2.备案主体不清。主要有两种情况:一是未规定报备主体。例如,《上海市职业教育条例》第十四条要求中等职业学校或者初等职业学校(职业班)的设立须向市教育行政管理部门备案,但未明确由谁来报备。二是未明确备案部门。例如,《上海市水路运输管理条例》第十五条规定了本市水路运输经营者和有关部门应向水路运输行政管理部门报送水路运输统计表,但备案部门究竟是市级还是区级水路运输行政管理部门,并不明晰。更甚者,如《上海市大气污染防治条例》第二十六条要求有关单位制订应急预案后报环保部门、民防部门以及其他有关部门备案,其中的“其他有关部门”表述模糊、指向不明,让行政相对人无所适从。

3.行政机关的信息共享机制尚未全面形成。一些完全可以通过行政机关信息共享解决的问题,仍在要求行政相对人进行备案。例如,登记、注册信息的备案,实际上反映出信息管理中的地方壁垒、部门壁垒。还有一些信息,向一家部门报备后,可以实行多部门的信息共享,但实践中多头备案频现,不少条款要求行政相对人须向行业主管部门和涉及到的其他行政管理部门同时进行报备。[43]例如,对于供电格式合同,供电企业既要向其行业主管部门即市电力运行主管部门报备,也要提交负责组织实施合同行政监管的市工商行政管理部门备案。又如,职业培训机构自主确定的培训收费标准在向教育行政管理部门报备的同时,还要报送劳动和社会保障行政管理部门、物价行政管理部门备案。上述这些问题,反映出目前行政机关之间的信息共享机制不够完善,服务型政府建设还有待进一步深入,“互联网+政务服务”还需要进一步加大推进力度。

4.程序设计不健全。目前,国家和本市尚无关于行政备案程序规则的专门规定,现行立法在行政备案程序设计方面几乎为空白。一是大部分规定未明确需要报备的具体材料,还有的规定赋予行政机关在法定备案事项之外自主增设备案事项的权力,为备案部门自由裁量留下过大空间,不利于保障行政相对人的权利。二是报备方式的单一与电子政务发展的要求不相适应,不利于行政机关向行政相对人提供更加高效、优质和个性化的服务。三是备案部门对行政相对人报送的材料应当进行哪些方面的审查并如何作出处理,规定并不明确。四是缺少对备案部门备案审查期限的规定。由于对告知性行政备案仅作形式审查,行政机关接受材料一般就意味着行政备案的成立;而监督性行政备案需要进行实质审查,接受材料只是行政备案程序的起始环节,如果不规定备案审查期限,不利于更好地发挥行政备案的监督功能。

5.后续管理机制缺失。备案不是目的,制度的关键在于如何使备案信息发挥应有的作用。现行立法基本未规定行政机关对于备案资料的后续使用管理,“备而不用”“备而不管”等问题广泛存在,削弱了行政备案的制度效果。

6.审批、登记等信息发生变更后的备案缺少相应标准。除原备案信息发生变化后需要进行变更备案外,实践中还出现了审批、登记等信息发生变化后的备案。[44]原来的监管方式是行政审批而非行政备案,部分审批信息发生变化后不需要再次办理审批手续,只需要向原审批部门办理备案即可。例如,企业进行工商登记后,如经营方式、经营范围、单位或者商号名称、经营地址、法定代表人、经营负责人等情况发生变化,经营主体设立分支机构或者合并、分立的,企业需要到工商行政管理部门备案。再如,饮食服务经营场所通过建设项目环境影响评价审批后,经营者进行重新装潢或者调整核定的布局设施,无须重新办理环境影响评价审批手续,仅需要向原审批部门报备相关信息。从审批到备案,是管理方式的重大改变。某些信息的变更,不再采用审批制,初衷是为了方便行政相对人,但问题的关键在于,哪些信息变化可以不再审批,哪些信息变化必须重新审批,标准应当明确。备案内容的标准如果不严格、不清晰,很可能使一些需要采用许可手段进行管理的事项错误地使用了备案手段,导致宽严失度。

7.个别法律责任存在畸轻畸重的问题。对应当备案而未备案或者备案不实的情况,仅要求“责令改正”,显然不足以产生必要的震慑和惩罚。而对此设定责令停产停业、吊销许可证、吊销执照等行为罚,显然又有“小题大作”之嫌。行政相对人违反报备义务的情况一般不会造成严重的经济和社会影响,采取责令停产停业、吊销许可证、吊销执照等措施,与行政法上的比例原则不甚相符。仔细考察此类样本,不难发现,凡是设定责令停产停业、吊销许可证、吊销执照等行为罚的,一般都是将违反行政备案规定与违反其他规定一并处理、未加区分的结果,某种程度上是立法者的“偷懒”行为所造成。

三、关于进一步完善本市行政备案制度的相关建议

(一)要从建设责任政府、服务政府的高度认识行政备案制度的功能定位

课题组认为,设定行政备案,要求行政相对人将有关材料信息告知行政机关以备查,主要是为了让行政机关获取这些材料信息后,更好地履行监管职责和提供更有针对性的公共服务。然而,对于行政备案制度的功能定位,政府部门的认识不到位。在行政审批制度改革初期,部分行政机关曾为减少行政审批数量,以将行政审批改为备案的名义,但同时明确未经备案不得从事相关活动,实际上是将行政备案作为变相的行政审批加以设定了;国家禁止变相设定行政许可、行政审批,开展相关法律法规规章清理之后,仍有部分行政机关热衷于设定行政备案,并将备案看作自身的权力、行政相对人的义务。立法条文的表述,一定程度上来说,反映了立法者及其背后的政府部门对行政备案制度功能定位的总体认识,从目前课题搜索到的规章关于行政备案的条文表述看,存在以下问题:一是缺乏行政相对人履行备案义务后政府责任的承担;二是政府要求行政相对人履行备案义务的目的不够明确;三是未体现政府对社会的服务职责。为此,课题组认为应当提高对行政备案的认识,在深入推进行政审批制度改革的当下,原来由政府部门承担的行政审批事项,但可以通过市场主体自主解决和市场竞争机制有效调节的事项,不再纳入行政审批的范围;市场主体不能自主解决或者市场竞争机制不能有效调节的事项,能采取核准和备案形式的,也明确实行核准和备案制度。行政备案是实现政府职能转变的重要配套性、衔接性的制度。作为全面深化改革的先手棋、转变政府职能的当头炮,政府在全面推进“放管服”改革过程中,必须把不该管的事交出去,集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位,各级政府部门要从这一高度认识行政备案制度的定位,重视行政备案制度的实施。


(二)要从权利义务相对应的角度科学设定行政备案[45]

《上海市人民政府关于印发本市2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》(沪府发〔2015〕38号)等文件已明确要求,坚决杜绝以“备案”名义搞变相审批或者在权力下放后,对下放的事权在发放许可证之前设置备案环节。设定行政备案,要符合权利义务相对应原则,着重注意以下几个方面:

1.设定行政备案应当符合基本功能。行政备案作为一项行政管理制度,对于行政相对人来说,增加了一定的负担,设定行政备案应当科学、合理。实行行政备案,主要是为了通过信息收集,实现加强政府监管、提供公共服务的功能。为此,对于行政机关可以通过其他途径如行政许可、行政确认或者行政机关之间信息共享等获得信息的事项,则不应设定行政备案(且原则上同一内容,行政相对人不应向两个以上行政机关备案);无须行政权力介入的民事领域,政府无需或者不能提供公共服务的领域,亦不应设定行政备案。

2.设定行政备案应当明确基本内容。行政备案是行政机关的一种职权行为,必须加以规制,防止权力滥用。针对目前行政备案设定中存在的报送要求、权利义务不明确的情况,课题组建议,设定行政备案,应当明确以下内容:一是严格限定行政相对人报备材料的内容范围,要求行政相对人报备的材料应当明确具体,不应采用“某某行政机关认为需要报备的其他材料”之类含糊表述,与备案目的无关或者行政机关已经掌握的信息材料不应列入报备内容。值得一提的是,实践中已有一些地方性法规和政府规章对此作了很好的探索,《上海市募捐条例》第十一条、[46]《上海市住宅物业管理规定》第二十一条、[47]《上海市非居住房屋改建临时宿舍和施工工地临时宿舍安全使用管理规定》第五条和第六条、[48]《上海市旅馆业管理办法》第十二条、[49]《上海市企业信用征信管理试行办法》第六条[50]均详细罗列了需要报备的具体内容和相关材料,具有较强的指引性和规范性,便于行政相对人遵循。

二是明确行政相对人履行行政备案义务的程序、方式等相关内容,主要包括:报送备案材料的具体时间;报送报备材料的途径和方式,如上门向行政机关的办理窗口报送,以信函、电子邮件、传真或者其他方式向行政机关报送等(需要强调的是,行政机关应当通过大力发展电子政务,运用互联网+的管理模式,方便行政相对人通过多种途径报送备案材料)。三是明确行政机关的职责和义务,主要包括:对备案材料进行形式审查;对符合备案形式要件的出具相关接收证明(鉴于备案是行政相对人的义务,行政机关有义务证明行政相对人的义务履行情况,但不得出具准予备案之类变相审批性质的证明);对备案材料的合理使用:需要与其他行政机关互通共享的,应予以共享,涉及行政相对人商业秘密、个人隐私的,应予以严格保密,不得外泄;对备案材料妥善保管与归档;对没有履行报备义务的,组织催报或者依法给予相应处罚(主要是对未履行法定义务的处罚)。

3.设定行政备案应当明确相应的法律责任。行政备案既然作为行政机关的一项职权,行政相对人的一项义务,那么对于不履行职责和义务,就应当明确相关的法律责任。对于行政相对人来说,主要应就下列行为承担相关的法律责任:报送虚假、伪造的备案材料;拖延履行报备义务(主要针对需要加强监管的备案);拒不履行报备义务(主要针对需要加强监管的备案)。对于行政机关及相关责任人员来说,主要应就下列行为承担相应的法律责任:不履行形式审查、出具接收凭证义务;不按规定进行备案信息资料共享;不当使用和保管备案材料造成备案材料遗失或者行政相对人商业秘密、个人隐私泄露等后果;其他实施行政备案中存在过错或者不当行为应当承担的法律责任等。

(三)要以全面履职的态度认真实施行政备案制度

行政备案实施,作为行政备案的核心内容,是指行政备案实施机关作出行政备案行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政备案作为行政审批制度改革、政府职能转变的重要配套性制度,在具体实施过程中,应当注意发挥制度的功能优势,从法治、公开、公正、公平、效率原则出发,端正态度,全面履职,认真实施,不能简单地一备了事。

1.落实具体承办的职能部门和专门人员。在本市关于推进行政权力清单和行政责任清单公布工作的相关要求中,都已将行政备案作为一项基本的行政权力事项。对此,实施备案的行政机关应当落实具体的部门和人员负责实施行政备案工作,并明确具体责任。

2.细化备案实施的基本程序和规则。实施备案的行政机关应当根据具体备案事项的实际情况,细化行政备案的程序和规则,主要包括接受行政备案的途径和方式、具体流程、接受备案的告知和凭证等内容。实施备案的行政机关应当将行政备案的事项、依据、程序、期限以及需要报送的全部材料目录和相关示范文本等在其办公场所和网站公示,并针对报备行政相对人的疑问作出解答。

3.强化应报未报的催报工作。对于需要后续强化行政监管的行政备案事项,行政相对人没有按时履行报备义务的,影响行政机关有效进行行政管理的,实施备案的行政机关应当通过一定形式(电话、书面催报通知或者网上沟通等形式)予以催报。经催报仍不履行报备义务的,行政机关应当依法给予相关处理(通报批评、列入诚信记录、法律规定的行政处罚等)。

4.完善备案材料的使用和保存。根据行政备案的具体目的,分类处置报备文件:需要实施后续监管或者提供公共服务的,转送相关监管或者提供公共服务的职能部门;需要与有关行政部门信息共享的,适时提供共享;需要向社会公开相关信息内容,按照政府信息公开的规定,及时向社会公开。同时,还在妥善保管和保存好备案材料,防止因保管不善造成材料遗失和信息不当泄露。

5.明确责任追究机制。将行政备案行为列为行政过错责任追究范围,对于行政机关工作人员因在实施行政备案过程中行为不当,给行政机关或者行政相对人造成不良后果的,严格责任追究。

(四)要根据地方实践的成熟程度适时出台涉及行政备案的地方立法

“政府职能依法全面履行”“依法行政制度体系完备”“行政权力规范透明运行”“依法行政能力普遍提高”,是党中央国务院《法治政府建设实施规划(2015-2020年)》中明确的法治政府建设的相关衡量标准。行政备案作为行政机关的一项重要管理职权,需要进一步规范。随着政府职能转变的深入推进和“放管服”改革的全面深化,行政备案制度的实施也会越来越受到关注,对行政备案进行规范的需求必将越来越高。据课题组了解,国家层面尚无在近期内制定行政备案方面相关法律、法规的计划;地方层面,目前仅广州市政府于2010年12月14日出台了《广州市行政备案管理办法》。课题组认为,上海在“放管服”改革方面一直走在全国的前列,在推行权力清单、责任清单、负面清单管理方面也有积极的探索,结合上海提出的在法治政府建设方面始终保持领先地位,上海可以在行政备案制度实施具备一定实践基础之后,及时总结经验,适时出台相应的地方立法,规范行政备案的设定和实施。

 

编后语:《行政许可法》实施后,特别是党的十八大以来,中央和地方各级政府大力推行简政放权和转变政府职能,行政审批事项过多过滥、审批过程冗长复杂等现象得到明显改观。在此背景下,作为一种相对柔和的政府规制手段,行政备案被广泛运用于行政管理领域,成为行政机关实现外部管理的一种重要途径和手段。课题组首先对行政备案的概念、特征、功能、分类等进行了界定,同时,对行政备案与行政许可、行政确认等相关概念进行了辨析。重点选取上海市地方性法规、政府规章作为分析样本,在实证研究的基础上,对本市行政备案设定的基本状况进行了梳理和评估,并从中总结出行政备案的特点和存在的问题,最后从建设责任政府、服务政府的高度等各个方面,对建立和完善本市行政备案制度提出了有针对性的对策建议。

 

 

课题组长简介:

李平,女,现为上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。

 

 

 

(责任编辑:陈素萍   核稿:陈书笋)

 

 



[] 在2015年6月第10轮集中清理时,将“旧住房改造立项”的事项名称调整为“住宅修缮工程项目备案”。根据《上海市住宅修缮工程管理办法》(沪府办发〔2013〕69号)第4条第二款,“享受市财力补贴的住宅修缮工程项目,由区县住房保障房屋管理局报市住房保障房屋管理局立项;享受区级财力补贴的住宅修缮工程项目,由区县住房保障房屋管理局立项,汇总后报市住房保障房屋管理局;其他住宅修缮工程项目,由区县住房保障房屋管理局出具备案证明,汇总后报市住房保障房屋管理局。”可见,住宅修缮工程项目有三种情况,其中两种涉及财政资金审核的属于行政许可性质,其他情形才属于行政备案。

[] 例如,《物业管理条例》第十六条第一款规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。在周某等与上海市普陀区房屋土地管理局行政备案纠纷上诉案【(2008)普行初字第20号;(2008)沪二中行终字第256号】中,法院认为备案机关对业主委员会的备案申请,仅负责依照物业管理法律规定的要件进行合法性审查。而在吴希祥等七人不服北京市通州区建设委员会建设小区业主委员会行政备案意见案【(2008)通行初字第72号;(2009)二中行终字第149号】中,法院认为备案机关对业主委员会的备案行为系行政确认行为,备案机关对业主大会召开、业主委员会成立的真实性、合法性等内容进行实质性审查。

[] 阮智富、郭忠新编著:《现代汉语大词典·上册》,上海辞书出版社2009年版,第1352页。

[] 黄河清编著:《近现代辞源》,上海辞书出版社2010年版,第1-1081页。

[] 《上海港口专用码头管理办法》第九条规定,外贸船舶停靠专用码头,须按有关规定申报。专用码头单位应当将停靠在专用码头的外贸船舶的船货动态及时报码头管理中心备案。实践中,市交通行政管理部门是上海港生产和建设的行政主管机关,上海港码头管理中心具体负责上海港范围内专用码头装卸、储存等业务的统一管理。

[] 《上海市设备监理管理办法》第七条规定,外省市设备监理单位需要在本市承接监理业务的,应当持设备监理单位资格证书和营业执照等文件,向市设备监理协会办理备案手续。实践中,市设备监理协会依法可以接受国家有关部门的委托,对设备监理单位资格和注册设备监理师执业资格进行管理。

[] 如《上海港口客运站管理办法》第八条第三款规定,建设单位应当对客运站建设项目进行安全验收评价,提出安全验收评价报告,并将评审通过后的安全验收评价报告报港口行政管理部门、安全生产监督行政管理部门和海事行政管理部门备案。

[] 如《上海市绿化条例》第二十一条规定,绿化工程开工前,建设单位应当将设计、施工、监理合同,以及施工总平面图和工程项目明细清单报市绿化管理部门备案。

[] 如《上海市建筑市场管理条例》第三十二条规定,合同签订后三十日内,发包单位、委托单位应当向建设行政管理部门或者其他有关部门报送工程内容、合同价款、计价方式、项目负责人等合同信息。

[] 如《上海市宗教事务条例》第四十条规定,宗教房地产应当由市宗教团体或者宗教活动场所按照有关规定申请登记,领取房地产权证书,报市宗教事务部门备案。

又如,《上海市道路运输管理条例》第六条规定,从事机动车综合性能检测、公共停车场(库)经营、道路货物运输代理经营的,应当在取得营业执照后十五日内,向市运输管理处或者所在地的区县道路运输管理机构备案。

[11] 如《上海市技术市场条例》第十六条规定,设立技术交易服务机构,应当在设立后的十五日内向市科学技术行政部门备案。

[12] 如《上海市液化石油气管理办法》第十四条第一款中规定,自管单位停止液化气供应须报市燃气管理处备案。

[13] 如《上海市人民政府关于加强房屋拆迁基地空置房屋、建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理的通告》第二条规定,建筑施工企业应当将住宿人员的有效身份证件信息每周报所在地公安派出所备案。

[14] 如《上海市人民政府关于加强爆炸、剧毒、放射性等危险物品安全管理的通告》第三条中规定,民用爆炸物品储存仓库应当按照核定的储存量储存,储存单位每月定期向所在地公安机关消防机构报送民用爆炸物品的储存种类、储存量以及进出库登记情况。

[15] 如《上海市餐厨垃圾处理管理办法》第十二条规定,从事餐厨垃圾收运的单位应当建立收运记录台帐,每季度向区(县)绿化市容部门申报上季度收运的餐厨垃圾来源、种类、数量和处置单位等情况。

[16] 如《上海市精神卫生条例》第二十八条规定,心理咨询机构应当于每年3月31日前,向卫生计生部门报告上一年度开展心理咨询业务的情况以及从业人员变动情况。

[17] 如《上海市文化娱乐市场管理条例实施细则》第十九条规定,在营业性文化娱乐场所从事营业性表演活动的,当事人各方应当按照《条例》第二十条的规定签订书面演出合同,并按照下列规定向市或者区、县文化行政管理部门办理演出合同备案手续。

[18] 如《上海市公共图书馆管理办法》第七条规定,新建、改建、扩建公共图书馆,建设单位应当按照下列规定将图书馆的设计方案报送文化行政管理部门备案:(一)市和区(县)图书馆的设计方案报市文广影视局备案;(二)街道(乡、镇)图书馆的设计方案报区(县)文化行政管理部门备案。

又如,《上海市大型游乐设施运营安全管理办法》第十六条规定,运营单位应当在运营前,将应急预案报所在地的区县质量监督行政管理部门备案。应急预案修改的,应当在修改完成后及时备案。

[19] 如《上海市宗教事务条例》第二十六条规定,举办超过日常规模的大型宗教活动,或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动,依法应当取得市宗教事务部门批准的,市宗教事务部门应当自收到申请之日起十五日内作出批准或者不予批准的决定;不需要市宗教事务部门批准的,应当向举办地所在区、县宗教事务部门备案。

[20] 如《上海市碳排放管理试行办法》第二十条规定,交易所应当根据碳排放交易规则,制定会员管理、信息发布、结算交割以及风险控制等相关业务细则,并提交市发展改革部门备案。

又如,《上海市旅馆业管理办法》第十八条规定,旅馆应当制定服务规范,载明所提供服务的项目和质量要求等内容,并向所在区(县)旅游管理部门备案。

[21] 如《上海市建筑市场管理条例》第三十五条规定,竣工结算文件确认后三十日内,发包单位应当将双方确认的竣工结算文件报建设行政管理部门或者其他有关部门备案。

又如,《上海市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》第十条规定,强震动监测设施设置完成后,建设单位应当将设置情况报市地震工作管理部门备案。

[22] 如《上海市活禽交易管理办法》第十一条中规定,定点活禽批发市场和定点活禽零售交易点的市场经营管理者应当履行下列义务……休市时间应当向商务主管部门备案,并提前公示。

[23] 如《上海市建筑市场管理条例》第八条规定,注册地在其他省市的单位进入本市从事建筑活动,应当向市建设行政管理部门报送国家或者省级相关行政管理部门颁发的资质证书、专业技术人员注册执业证书等相关信息。

[24] 如《上海市出租汽车管理条例》第十五条规定,从事客运服务的个体工商户聘用的驾驶员应当符合本条例第十一条的规定,并须自聘用之日起十日内向市运输管理处备案。

[25] 如《上海市合同格式条款监督条例》第十条规定,通过下列方式发现格式条款违反本条例第六条、第七条、第八条规定的,市工商局可以向提供方提出要求予以修改的意见;提供方不同意修改或者对修改意见有异议的,可以要求市工商局举行听证:(一)市工商局备案审查发现的……

又如,《上海市节约能源条例》第五十二条第一款规定,市相关行政管理部门应当按照法律、行政法规和国家有关规定,对重点用能单位报送的上年度能源利用状况报告进行审查。

[26] 如《上海市募捐条例》第十一条规定,募捐组织开展募捐活动,应当制定募捐方案,并在募捐活动开始十个工作日前,向募捐活动所在地的区、县民政部门办理备案手续;其中,跨区、县开展募捐活动的,向市民政部门办理备案手续。募捐方案应当符合法律、法规的规定,并包括下列内容……募捐方案的内容不符合前款规定的,市或者区、县民政部门应当自收到备案材料之日起五个工作日内提出意见,并督促募捐组织修改完善。

[27] 《上海市地下空间规划建设条例》第二十七条规定,建设单位应当对其报送资料的准确性负责。因资料不准确导致地下管线等设施在施工时受到损坏并给他人造成损失的,建设单位应当依法承担赔偿责任。

[28] 如《上海市民防工程建设和使用管理办法》第三十一条规定,违反本办法第二十三条、第二十五条规定,所有权人未办理民防工程使用备案的,对民防工程的维护管理不符合有关要求的,由市或者区、县民防办按照国家和本市的有关规定处理。

[29] 其中包括两种情况:一是刚性规定。如《上海市水文管理办法》第四十条规定,违反本办法第三十三条第二款规定,接受委托的单位未备案相关委托事项的,由市水务局或者相关区县水行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,以5000元以上3万元以下罚款二是弹性规定。如《上海市出租汽车管理条例》第四十四条第五项规定,违反第二十二条第三款的,责令其限期改正;逾期不改正的,可处一百元以上一千元以下罚款

[30] 如《上海市放射性污染防治若干规定》第十七条规定,违反本规定第九条第一款规定,未按规定向环保部门办理备案手续的,由使用地区、县环保部门责令限期改正,给予警告

[31] 《上海市旅馆业治安管理实施细则》第二十三条规定,违反本细则第八条第二款、第九条规定开办旅馆的,公安机关可给予警告或者处以200元以下的罚款

[32] 如《上海港专用码头管理办法》第二十二条第二项规定,违反本办法第八条规定的,予以警告,并可处2万元以下的罚款

[33] 如《上海市大气污染防治条例》第八十九条规定,提供不实的检测报告或者不按规定检测情节严重的,处三万元以上五万元以下罚款,并可以由负责资质认定的部门取消承担机动车定期检测的资格。

[34] 如《上海市印章刻制业治安管理办法》第二十一条第三项规定,违反第十条第三款、第十一条、第十二条规定的,处警告、1000元以上1万元以下罚款;情节严重的,可以并处吊销《许可证》。

[35] 如《上海市募捐条例》第四十二条规定,违反本条例规定,募捐组织有下列行为之一的,由民政部门给予警告,责令改正,可以限期停止活动;情节严重的,依法予以撤销登记。

[36] 如《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》第二十六条规定,情节严重的,责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》,可以单处或者并处一万元以上五万元以下罚款。

[37] 《上海市碳排放管理试行办法》第四十条规定,纳入配额管理的单位违反本办法第十二条、第十三条第二款、第十六条的规定,除适用本办法第三十七条、第三十八条、第三十九条的规定外,市发展改革部门还可以采取以下措施:(一)将其违法行为按照有关规定,记入该单位的信用信息记录,向工商、税务、金融等部门通报有关情况,并通过政府网站或者媒体向社会公布;(二)取消其享受当年度及下一年度本市节能减排专项资金支持政策的资格,以及3年内参与本市节能减排先进集体和个人评比的资格;(三)将其违法行为告知本市相关项目审批部门,并由项目审批部门对其下一年度新建固定资产投资项目节能评估报告表或者节能评估报告书不予受理。《上海市公共图书馆管理办法》第三十四条规定,违反本办法规定,有下列行为之一的,由市文广影视局或者区(县)文化行政管理部门责令补办有关手续或者限期改正;情节严重的,给予通报批评:(一)新建、改建、扩建公共图书馆未按规定将图书馆的设计方案报送文化行政管理部门备案的……。

[38] 通说认为,责令改正是一种为行政相对人设定义务的(命令性)行政决定。

[39] 《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》第五十条规定,违反本办法第二十条第二款规定,二次供水储水设施清洗、消毒单位未按照规定进行备案的,由卫生计生部门责令限期改正。

[40] 如《上海市节约能源条例》第三十八条规定,市和区、县建设交通行政管理部门在施工图设计文件审查备案、核发施工许可证和开展安全质量监督时,应当加强对建设工程执行建筑节能标准情况的监督检查。

[41] 如《上海市建设工程质量和安全管理条例》第三十七条规定,对进入施工现场的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件,施工单位应当核验其生产(制造)许可证、产品合格证;其中,对建筑起重机械,还应当核验其制造监督检验证明和首次使用备案证明

又如,《上海市再生资源回收管理办法》第十四条规定,再生资源回收经营者应当在取得营业执照之日起15日内,向市商务部门备案。市商务部门应当根据再生资源回收网点布局规划,在备案证明中注明是否符合生产性废旧金属回收网点布局要求。

[42] 如《上海市房屋租赁条例》第十五条规定,房屋租赁合同及其变更合同由租赁当事人到房屋所在地的区、县房地产登记机构办理登记备案手续。 房屋租赁合同未经登记备案的,不得对抗第三人。

[43] 如《上海市供用电条例》第八条规定,供电企业应当将格式合同提交市工商行政管理部门和市电力运行主管部门备案。

又如,《上海市职业教育条例》第三十九条规定,职业培训的收费标准由职业培训机构自主确定,报教育行政管理部门、劳动和社会保障行政管理部门、物价行政管理部门备案。

[44]如《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十四条规定,现有饮食服务经营场所进行重新装潢或者烟道、灶台等布局发生变化的,应当在重新装潢或者布局发生变化后5日内报所在区、县环保部门备案。

 《上海市印章刻制业治安管理办法》第十一条规定,经营公章刻制业务的单位变更经营方式、经营范围、单位或者商号名称、经营地址、核定的布局设施、法定代表人、经营负责人的,应当自变更之日起15日内向发证的公安部门备案。

《上海市实施<中华人民共和国邮政法>办法》第二十条规定,经营快递业务应当依法取得快递业务经营许可。未经许可,任何单位和个人不得经营快递业务。 快递企业在本市行政区域内设立分支机构或者合并、分立的,应当自工商变更登记之日起三十日内向市邮政管理部门备案。

《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》第十二条规定,已经取得《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的单位变更经营方式、经营范围、单位名称、核定的布局设施、法定代表人或者经营负责人的,应当自变更之日起十五日内向原发证的公安部门备案。

[45]课题组无意就规章的立法权限展开论述,基于目前规章对非财产性义务设定是否有权存在争议,且规章对行政备案的设定相当普遍,本课题又是以规章设定行政备案制度作为分析样本,为此,课题组假定规章有权对行政备案进行设定且不与《立法法》第82条相违背。

[46] 《上海市募捐条例》第十一条规定,募捐组织开展募捐活动,应当制定募捐方案,并在募捐活动开始十个工作日前,向募捐活动所在地的区、县民政部门办理备案手续;其中,跨区、县开展募捐活动的,向市民政部门办理备案手续。募捐方案应当符合法律、法规的规定,并包括下列内容:(一)募捐活动的名称、目的、时间、期限、地域范围。(二)预定募集财产的数额。(三)募集财产、接收捐赠的方式;其中,以设置募捐箱方式募捐的,应当列明设置募捐箱的地点、数量。(四)募集财产的使用计划。(五)工作成本列支计划。

[47] 如《上海市住宅物业管理规定》第二十一条规定,业主委员会自选举产生之日起三十日内,持下列文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案:(一)业主大会会议记录和会议决定;(二)业主大会议事规则;(三)管理规约;(四)业主委员会成员的名单和基本情况。

[48] 如《上海市非居住房屋改建临时宿舍和施工工地临时宿舍安全使用管理规定》第五条规定,非居住房屋改建的临时宿舍的管理单位应当将临时宿舍的下列信息,报所在地公安派出所备案:(一)房屋产权人的姓名或者名称、住所;(二)管理单位的名称、住所;(三)房屋坐落地点;(四)临时宿舍使用总面积。第六条规定,施工工地设置临时宿舍的施工单位应当将临时宿舍的下列信息,报所在地公安派出所备案:(一)施工单位的名称、住所;(二)施工工地地点;(三)临时宿舍使用总面积。

[49] 《上海市旅馆业管理办法》第十二条规定,在本市实行旅馆连锁经营的,发起连锁经营的企业应当在开展连锁经营之日起30日内,向市旅游管理部门备案。 备案时应当提交下列材料: (一)发起连锁经营企业的营业执照和相关许可证件复印件; (二)连锁旅馆的营业执照和相关许可证件复印件; (三)连锁经营的协议或者章程; (四)连锁经营的相关服务规范。

[50] 《上海市企业信用征信管理试行办法》第六条规定,征信机构应当自取得工商营业执照之日起30日内,向市征信办备案。备案应当提供下列材料: (一)工商营业执照(复印件);(二)股权结构、组织结构说明; (三)高级管理人员的信用状况证明和相关业务专业人员的基本情况介绍; (四)开展企业信用征信的业务范围、信息处理程序和信息安全防范措施。